O fortalecimento recente do Congresso Nacional ocorreu com base em regras informais que concentraram poder nas presidências da Câmara e do Senado. Essa mudança esvaziou o trabalho de outras instâncias, como as comissões, e reduziu a previsibilidade e a transparência do processo legislativo. O diagnóstico faz parte de um documento divulgado pela Fundação Fernando Henrique Cardoso nesta semana.
Esse é o segundo “policy paper” de uma série da instituição sobre os desafios institucionais e propostas para o aprimoramento da democracia brasileira. O primeiro, de outubro do ano passado, tratou do STF (Supremo Tribunal Federal). O formato é um texto técnico que analisa um problema e sugere soluções.
Na análise, a pesquisadora Beatriz Rey, da Universidade de Lisboa, e Sergio Fausto, diretor da fundação, partem do princípio de que o Congresso ganhou maior protagonismo na definição da agenda pública nas últimas duas décadas. Os autores observam tanto o aumento da produção legislativa quanto a diversificação dos temas tratados em leis.
Eles ressaltam que o fortalecimento do Congresso não deve ser visto com desconfiança por si só. O problema, segundo o texto, foi a forma como isso ocorreu. O documento sugere que parte importante desse fortalecimento se deu por vias informais, o que gerou distorções no funcionamento das comissões permanentes, no uso das emendas orçamentárias e na organização da agenda legislativa.
Um exemplo citado é o sistema de votação híbrido. Ele permitiu a participação remota durante a pandemia de Covid-19, mas foi mantido em algumas sessões após o fim da emergência sanitária. Em 2021, a PEC dos Precatórios foi votada com a participação remota de parlamentares que estavam em Glasgow, na Escócia, para a COP26.
Beatriz Rey afirma que a discricionariedade da Presidência da Câmara é preocupante, pois permite que a deliberação remota continue sendo usada de maneira informal. Com a dispensa da biometria, o presidente da Casa pode facilitar a obtenção de quórum em votações de seu interesse.
Outro ponto é o colégio de líderes, instância formada pelas lideranças partidárias que organiza a agenda do plenário. Os pesquisadores indicam que o grupo passou a funcionar em uma zona entre a formalidade e a informalidade, com reuniões até fora da Câmara. Rey afirma que, na gestão do ex-presidente Arthur Lira (PP-AL), não se sabia se a reunião acontecia. Um líder contou a ela que, ao chegar para o encontro, foi questionado por Lira sobre o que fazia ali.
Para Rey, não é por acaso que Hugo Motta, atual presidente da Câmara, tornou as reuniões públicas. Havia insatisfação dos próprios parlamentares. Ela diz que, sem regras respeitadas, a personalidade do presidente da Câmara influencia a condução dos trabalhos.
O diagnóstico e as recomendações contaram com um grupo de discussões que incluiu o ex-presidente da Câmara Rodrigo Maia e o ex-deputado Marcus Pestana. Entre as sugestões estão a volta da deliberação presencial como regra, o fortalecimento das comissões, critérios mais rígidos para o apensamento de proposições, o restabelecimento das comissões mistas para medidas provisórias e a formalização do Colégio de Líderes.
A questão das emendas orçamentárias, considerada a pauta mais sensível do Congresso, aparece no documento como tema para uma futura agenda de reforma. Os autores recomendam que as emendas sejam formuladas pelas comissões e que o limite financeiro deixe de estar vinculado à receita corrente líquida ou ao orçamento anterior corrigido pela inflação.
Na conclusão, Rey e Fausto afirmam que as mudanças dependem da capacidade do Congresso de construir um movimento de autorregulação institucional. A pesquisadora diz que espera que os parlamentares leiam o documento e que ele inspire projetos que alterem o regimento atual. Ela afirma que há insatisfação dentro do Congresso e que o tema é menos sensível que o das emendas orçamentárias. Sobre as emendas, ela se diz pessimista, pois quem ganha mais poder tem dificuldade de ceder.
Rey conta que estava na Câmara na eleição do presidente Hugo Motta e ouviu de parlamentares, da direita à esquerda, que estava difícil trabalhar porque o processo ficou imprevisível. Ela avalia que isso afeta parlamentares, imprensa, meio acadêmico e cidadãos, já que decisões sobre políticas públicas tomadas com menos espaço de deliberação tendem a ser empobrecidas.
